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苏团齐:文化市场综合执法取缔的研究与思考

时间:2017-01-14 00:57:27 来源:本站原创 编辑:本栏目管理 点击量:628

作者  苏团齐  编辑  于炉焱



   [摘要] 取缔作为停止经营行为的行政处理方式,其性质和作用对于行政执法尤其是文化市场行政执法中越来越重要。
   [
关键词]取缔;行政;文化;执法


取缔是我国行政机关依照法定权限和程序终止未依法取得许可、批准(含核准和登记)及(或)营业执照的公民、法人及其他组织所擅自从事的有关生产、经营及商业活动而经常采取的行政处理行为之一。

但究竟什么是取缔?取缔是一种行政强制措施还是一种行政处罚?法律及立法解释没有做出明确的规定,对此各部门具体执法者争论颇多。笔者参阅了相关资料,结合文化市场综合执法中实施取缔的工作实际,在此谈点粗浅的看法。


一、相关法规中的取缔


  取缔的含义在《词海》是“禁止和制裁”,台湾三民书局出版的《大词典》是“管制,惩罚违法犯规的行为”,《现代汉语词典》是“明令取消或禁止”。
  目前取缔作为一种行政法律责任规定见于多部法律、行政法规中,主要有:

《中华人民共和国公司法》第二百一十一条未依法登记为有限责任公司或者股份有限公司,而冒用有限责任公司或者股份有限公司名义的,或者未依法登记为有限责任公司或者股份有限公司的分公司,而冒用有限责任公司或者股份有限公司的分公司名义的,由公司登记机关责令改正或者予以取缔,可以并处十万元以下的罚款。

《中华人民共和国拍卖法》第六十条违反本法第十一条的规定,未经许可从事拍卖业务的,由工商行政管理部门予以取缔,没收违法所得,并可以处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。

《中华人民共和国保险法》第一百五十八条 违反本法规定,擅自设立保险公司、保险资产管理公司或者非法经营商业保险业务的,由保险监督管理机构予以取缔,没收违法所得,并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款;没有违法所得或者违法所得不足二十万元的,处二十万元以上一百万元以下的罚款。

《中华人民共和国执业医师法》第三十九条 未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的,由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔,没收其违法所得及其药品、器械,并处十万元以下的罚款;对医师吊销其执业证书;给患者造成损害的,依法承担赔偿责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

文化市场综合执法中涉及取缔的法规除了《无照经营查处取缔办法》外,还有《互联网上网服务营业场所管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《电影管理条例》、《广播电视管理条例》、《印刷业管理条例》、《出版管理条例》、《音像制品管理条例》等。依上述法律、行政法规的规定,取缔的对象可以概括为未依法取得许可、批准(含需要核准或登记)及(或)营业执照而擅自从事有关生产、经营、商业活动的公民、法人和其他组织。

从相关的法规来看,适用取缔的条件主要分为以下五类:

1、无证无照—应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照,擅自从事非法活动的行为;

2、直接无照—无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照,擅自从事非法活动的行为;

3、有证无照—已经依法取得许可证或者其他批准文件,但未依法取得营业执照,擅自从事非法活动的行为;

4、照已失效—已经办理注销登记或者被吊销营业执照,以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续,擅自从事非法活动的行为;

无证有照—虽有工商营业执照但擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的生产、经营、商业活动的违法行为(实际上大多数情况是超出核准登记的营业范围)。由以上可见,行使取缔的主体、取缔对象及适用的条件在法律、法规中是明确规定的。


二、对取缔的不同理解


  目前主要集中于两种观点,一种观点认为取缔是一种行政强制措施,一种观点认为取缔是一种行政处罚。

例如在对同一部法律解释时,取缔的法律属性都会出现两种观点,全国人大法制工作委员会副主任卞耀武主编的《〈中华人民共和国药品管理法〉解释》将取缔明确为一种行政处罚,而全国人大法制工作委员会办公室副主任扈红华主编的《〈中华人民共和国药品管理法〉释义与适用指南》则将取缔确定为一种行政强制措施。

再如,在对不同法律的官方解释中,对取缔的法律属性认识也不同,如《中华人民共和国食品卫生法释义》就明确指出:“所谓取缔是指卫生行政部门对未取得或伪造卫生许可证从事食品生产经营活动及涂改、出借卫生许可证的食品生产经营者采取的终止其非法经营的行政处罚。可以采取公告、没收或销毁食品及其原料、没收工具等方式,而《〈中华人民共和国建筑法〉释义》则指出取缔为一种行政强制措施。

又如,在我国有解释效力的规章解释中,早在1996年卫生部就在《关于在食品监督中如何理解和适用“取缔”问题的复函》中明确指出:“《中华人民共和国食品卫生法》第四十条所称取缔,系指卫生行政部门对未依法取得卫生许可证或者伪造卫生食品许可证从事生产经营者,采取收缴、查封和公告等方式,终止其继续从事非法的食品生产经营活动的行政处罚”,但1998年12月8日卫生部又在《关于〈医疗机构管理条例〉执行中有关问题的批复》指出:“卫生行政部门对未经批准开办医疗机构或者非医师行医的违法行为进行取缔,是一种行政强制措施,不是行政处罚,不适用《行政处罚法》第42条关于听证的规定。《食品卫生法》及其他卫生法律法规中涉及非法生产经营等到予以取缔的,请参照本批复执行。
  可以看出,对取缔的法律属性在我们国家立法层、法学理论、实务执行部门都有不同理解,甚至有较大分歧。


三、取缔应属行政处罚


(一)取缔不属于行政强制


1989年以前,行政强制措施以多种具体名称、形态存在于大量的法律法规和规章中,如限制人身自由的强制约束、强制传唤、强制带回、人体检查、强制立即离境等;限制财产的查封、扣押、冻结、强制扣款、强制拆除、强制拍卖等。这些强制措施与行政执法过程紧密联系,成为执法过程中排除各种抵抗和妨碍的不可或缺的手段。直到1989年,《行政诉讼法》第一条第一款第二项“限制人身自由或者对财产查封、扣押、冻结等到行政强制措施”的表述对各单行法律、行政法规规定的名称不一、形态各样的行政强制手段加以概括,也从那时起,对行政强制措施开始了系统研究。对于行政强制,目前比较公认的解释是“行政强制措施是行政机关为了预防、防止或或控制某种正在发生或可能发生的违法行为、危险状态,或者为了保全证据、确保案件查处工作顺利进行,而依法采取对相对人的人身、财产加以暂时性限制,使其保持一定状态的行政行为。
  《行政强制法》于2011年6月30日通过并颁布,自2012年1月1日起实施。《行政强制法》明确的规定了“行政强制”分为“行政强制措施”和“行政强制执行”。对“行政强制措施”的种类也予以了明确的规定,包括:1.限制公民人身自由;2.查封场所、设施或者财物;3.扣押财物;4.冻结存款、汇款;5.其他行政强制措施。没有按照过去以一般概念如“取缔”、“行政控制”分类。同时《行政强制法》也明确了“行政强制措施”设定的权限,仅为法律和法规。

笔者认为,取缔作为行政法律责任的一种承担方式,其目的是终止非法主体及其非法生产、经营的商业活动,作为一种行政处理行为,本人认为它属于行政处罚而不属于行政强制措施,因为它不符合行政强制措施的特征。


(二)取缔是一种行政处罚


  行政处罚是指“行政主体为达到对违法者予以惩戒,促使其以后不再犯,有效实施行政管理,保护公民、法人或者其他组织的合法权益的目的,依法给行政相对人违法行政法律规范(违反行政管理秩序),给予人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为。”

《行政处罚法》虽然只以列举的方式规定了警告;罚款;没收违法所得、没收非法财物;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;行政拘留等六种行政处罚种类,但该法第八条第(七)项即“法律、行政法规规定的其他行政处罚”作为对行政处罚种类的兜底性规定,弥补了前述列举式规定涵盖不全的缺陷,并成为设定其他行政处罚种类的法律依据,取缔是终止解散非法主体及其非法活动的一种最终的行政处理行为,而非暂时性限制,应属该项规定的行政处罚。取缔作为一种行政处罚手段,常常伴随着没收违法所得、没收非法财物或责令停产停业等其他手段。例如国家取缔“法轮功”组织,除了明令禁止法轮功一切活动之外,还没收其宣传资料、查封其活动场所、逮捕主要组织者等;工商部门所谓的取缔,除了明令其停止经营活动外,还包括没收违法所得、没收或销毁经营工具、经营物品等,使违法者丧失经营条件,防止其再次违法经营。


四、执行取缔的要求


1、取缔不侵害相对人合法权益。行政取缔主体对其实施取缔,旨在制止和取消非法组织和非法行为,恢复被侵害的社会政治、经济、文化秩序,实质上并没有剥夺和限制相对人的任何权利。

3 、取缔只终止非法活动。行政取缔是一种临时性的行为,行政取缔的真正目的是想让非法组织和无照经营者停止违法行为的中间行政行为,而不是最终行政行为。

3、相对人有容忍的义务。行政取缔是取缔决定与取缔执行同步进行的行为,行政取缔主体以物理力直接作用于人、物或行为上,行政相对人有容忍的义务。

   4取缔应按程序审批。取缔作为一种行政处罚,应该适用行政处罚的一般程序,实施取缔的每一个环节都应该层层审批。


五、文化市场综合执法中取缔的内容


这里以印刷业为例,根据《印刷业管理条例》第三十五条违反本条例规定,擅自设立从事出版物印刷经营活动的企业或者擅自从事印刷经营活动的,由出版行政部门、工商行政管理部门依据法定职权予以取缔,没收印刷品和违法所得以及进行违法活动的专用工具、设备,违法经营额1万元以上的,并处违法经营额5倍以上10倍以下的罚款;违法经营额不足1万元的,并处1万元以上5万元以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

从相关表述中可以看出取缔的内容包括以下三项:

1、可以没收非法生产经营的文化产品、装备工具及用具。这个没收,是应该有登记的,到单位以后也应该有入库的登记和资料。

2、封闭非法生产经营场所。封闭非法生产经营场所就是使之停业,无法进行继续经营或生产。有的条例如《互联网上网服务营业场所管理条例》表述为查封,但这个查封是行政强制措施,行政强制措施不得委托。现实中许多文化市场综合执法机构都是委托执法,这个操作起来就比较难。

3、或者予以公告。在实践中如果是个体,可以口头告知;如果是单位,可以公示告知或者在行政处罚事先告知书中告知。


六、实施取缔建议程序


在遵循以上原则的基础上,笔者认为应当按照以下程序进行实施:①调查取证→②有选择性的适用集体讨论程序→③通过《案件调查终结报告》的形式报请单位首长审批→④以《取缔审批表》的形式作出取缔决定→⑤以《取缔通知书》的形式,对作出的收缴性、禁止性、最终性的取缔决定,进行事先告知→⑥行政相对人进行陈述申辩→⑦以《行政处罚事先告知书》的形式作出取缔决定。


作者:苏团齐

通联:西安市长安北路14号省体育场东门内体育局后院国展商务酒店213室

电话:13572493949

邮编:710041

单位:西安市文化市场行政执法总队

邮箱:stq09@sina.com

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实施取缔的程序和方式

摘要 : 在卫生行政执法实践中 , 取缔是我国行政机关依照法定权限和程序终止未依法取得许可、批准(含核准和登记)及(或)营业执照的公民、法人及其他组织所擅自从事的有关生产、经营及商业活动而经常采取的行政处理行为之一对于未取得卫生许可证的生产经营者 , 《食品卫生法》等卫生法律法规赋予了各级 卫生行政部门实施取缔的权力和义务。笔者依据卫生行政法律法规规章的规定 , 将取缔分为查封性、临时性、初步性的取缔阶段和收缴性、禁止性、最终性的取缔阶段 , 灵活运用《卫生监督意见书》 , 共采用 7 种文书经过 7 步骤 , 对收缴性、禁止性、最终性取缔的实施程序和方式进行了探讨与分析。

一、收缴性、禁止性、最终性取缔的概念

根据卫生法律法规的规定 , 取缔的实施方式大体上包括三类 : 即查封生产经营工具、用具、场所、有关产品 ; 收缴 生产经营工具、用具、有关产品 ; 公告明令禁止某种违法生产经营活动。所谓收缴性、禁止性、最终性的取缔是指收缴生产经营工具、用具、有关产品 , 最终性长期查封 , 公告明令禁止某种违法生产经营活动的取缔措施 , 是相对于查封性、临时性、初步性的取缔措施而言的。

二、取缔不是行政处罚 , 而是一种行政强制措施 , 不适用卫生行政处罚的程序和方式

1998年 12 月 8 日卫生部对“取缔”问题作出如下最近的行政解释:“卫生行政部门对未经批准开办医疗机构行医或者非医师行医的违法行为进行取缔 , 是一种行政强制措施 , 不是行政处罚 , 不适用《行政处罚法》第 42 条关于听证程序的规定。《食品卫生法》及其它卫生法律、法规中涉及非法生产经营等予以取缔的 , 请参照本批复执行”。根据 1981 年第五由全国人大常委会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解择工作的决议》的规定:“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题 , 由国务院及主管部门进行解释”。 2001年颁布的《立法法》第四十七条明确规定:“全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力 ” 。根据该 《决议》的规定 , 国家卫生部作为国务院卫生行政主管部门 , 有权对卫生法律法规包括《食品卫生法》具体应用的问题作出具有法律效力的行政解释。因此, 卫生部 1998 年对取缔问题的批复是最近的有法律效力的行政解释。

三、设定收缴性、禁止性、最终性取缔的程序和方式必须遵循以下六项原则

  ( 一 ) 保障行政相对人救济权利原则

《宪法》第四十一条明确规定 :“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员 , 有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为 , 有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利…”。笔者认为 , 公民对具体行政行为拥有陈述申辩权 , 正是从《宪法》的以上规定中衍生出来的具体形式。

《行政复议法》第六条明确规定:“有下列情形之一的 , 公民、法人或者其它组织可以依照本法申请行政复议 :“ … ( 二 ) 对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的… ” 。因此 , 《行政复议法》从法律上保证了行政相对人对实施取缔措施的复议救济权利。

《行政诉讼法》第二条明确规定:“公民、法人或者其它组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益 , 有权依照本法向人民法院提起诉讼 ”; 第十一 条明确规定 :人民法院受理公民、法人和其它组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼: … ( 二 ) 对限制人身自由或者 对财产的查封、扣神、冻结等行政强制措施不服的…。因此 , 《行政诉讼法》从法律上保证了行政相对人对实施取缔 措施的诉讼救济权利。

《国家赔偿法》第二条明确规定:“ 国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其它组织合法权益 造成损害的 , 受害人有依法取得国家赔偿的权利”;第四条明确规定:“行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的 , 受害人有取得赔偿的权利: … ( 二 ) 违 法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的… ” 。《国家赔偿法》从后果上保证了行政相对人的赔偿救济权利。

综上所述 , 笔者认为 , 对于取缔而言 , 行政相对人救济权利的外延共包括 4 种权利 , 即陈述申辩权、行政复议权、 行政诉讼权、取得国家赔偿权。

( 二 ) 依法行政原则

依法行政原则 , 即设定取缔的程序和方式必须符合现行法律规定 , 必须使用《卫生行政执法文书规范》规定的执法文书 , 不能违反法律和规范的规定擅自制定取缔的程序、方式和相应的执法文书规范。根据《卫生行政执法文书规范》 的规定 , 各类卫生行政执法文书格式样式由卫生部统一制定 , 除该规范规定的文书样式外 , 省级卫生行政机关还可以根据工作需要补充相应文书。目前 , 卫生部及各省级卫生行政部门尚未对取缔的程序、方式、文书作出具体规定 , 只能根据《宪法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、卫生法律法规所体现出的法律原则, 参照卫生行政处罚程序的文书 , 依法设定取缔的程序、方式, 但是实施取缔的文书 , 只能严格适用《卫生行政执法文书规范》规定的 32 种执法文书 , 不能擅自另行设制取缔的执法文书种类和格式。

( 三 ) 行政执法程序正义原则

所谓行政执法程序正义原则 , 即设定取缔的程序和方式 , 必须保证程序的公正、公平、公开。所谓程序的公正 , 就是指行政机关和行政相对人之间、案件承办人员和监督审核大员之间各种权力的充分保障和相互制约 , 以保证不发生错案。所谓公平 , 就是指行政机关对待不同的行政相对人 , 应当一视同仁 , 平等对待。所谓公平 , 是指在不涉及国家秘密、私人隐私、商业稳私的情况下 , 尽可能公开取缔的内容 , 让人民群众和其它行政相对人都充分知情 , 其中最重要的是程序的公正。从某种意义上讲 , 程序的正义比实体的正义更重要 , 因为实体的正义 , 只能是个体的正义 , 它只能把正义寄托在某个执法人员的高素质上 , 不能保证持久的稳定的正义 , 而程序的正义是制度的正义 , 它是每个执法者都必须遵守的多次重复出现的持久稳定的正义。

(四)行政首长负责制原则

首长负责制是行政学的最一般原则 , 我国《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》均对此原则作出了明确规定。取缔作为一种卫生行政强制措施 , 必需遵循行政首长负责制的原则 , 即必须建立严格的行政首长审批制度。

( 五 ) 效率原则

取缔所针对的行政相对人都是未取得卫生许可资格的相对人 , 为了防止这种非法的生产经营活动造成更大的社会危害 , 为了迅速恢复已经破坏的行政管理秩序 , 必须迅速采取强有力的措施 , 制止这种非法生产经营活动 , 因此必须提高行政效率。

( 六 ) 责任制原则

即必须建立健全执法责任追究制 , 做到谁经办谁负责 ,谁审批谁负责。

四、实施取缔应当采用以下程序和方式

( 一 ) 在遵循以上原则的基础上 , 笔者认为应当按照以 下程序进行实施: ①调查取证→②以《行政控制决定书》的形式作出查封性、临时性、初步性的取缔决定→③有选择性的适用合议程序→④通过《案件调查终结报告》的形式报请行政首长审批→⑤以《卫生监督意见书》的形式 , 对作出的收缴性、禁止性、最终性的取缔决定,进行事先告知→⑥行政相对人进行陈述申辩→⑦以《卫生监督意见书》的形式作出收缴性、禁止性、最终性的取缔决定。依据 2002 年卫生部颁布的《卫生行政执法文书规范》的规定 , 应当依法适用以下7 种文书。

( 二 ) 使用《现场检查笔录》进行调查取证:着重对未取得卫生许可证从事生产经营的事实进行取证 , 要求用语准确 , 事实充分 , 主要违法事实和次要违法事实之间相互印证;另外要对无证生产经营所造成的危害后果进行调查取证 , 包括对行政管理秩序的影响、人员伤亡情况、财产损失情况。

( 三 ) 使用《询问笔录》、书证、物证、视昕资料、证人证言、鉴定结论等合法证据种类进行印证性的调查取证:根据《行政诉讼法》和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第 ( 九 ) 项的规定 , 数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。所以为了防止《现场检查笔录》成为孤证 , 结合使用《询问笔录》、书证、物证、视昕资料、证人证言、鉴定结论 , 针对未取得卫生许可证从事生产经营的事实、造成的危害后果进行印证性的调查取证。

( 四 ) 先以《行政控制决定书》的形式作出查封性、临时性、初步性的取缔决定:为了防止行政相对人转移非法生产经营的工具、用具、物品 , 以免使取缔程序被迫终止 , 先以《行政控制决定书》的形式作出查封性、临时性、初步性的取缔决定 , 依法对非法生产经营的工具、用具、物品进行行政控制 , 争取时间 , 以便在法律、法规、规章规定的期限内作出处理决定。

( 五 ) 选择性适用《合议记录》 :分 3 种情况分别适用 《合议记录》 , 对于一般简单的取缔案件 , 只要事实清楚 , 证据确凿充分 ,可不经过合议程序 , 直接报请行政首长审批 ; 对于重大、复杂的取缔案件 , 如果不合并行政处罚 , 应当单独组织取缔案件的合议 ;对于重大、复杂的取缔案件 , 如果同时合并有行政处罚 , 应当与行政处罚程序一并组织合议 , 合议后将《合议记录》复印一份存人取缔案件的卷宗。

( 六 ) 以《案件调查终结报告》的形式报请行政首长审批:《案件调查终结报告》是《卫生行政执法文书规范》中规定的执法文书种类 , 可依法直接适用于取缔程序的审批。

( 七 ) 以《卫生监督意见书》的形式 , 对作出的收缴性、禁止性、最终性的取缔决定进行事先告知:由于收缴 性、禁止性、最终性的取缔行为会给行政相对人财产权产生极大的影响 , 如果由于行政机关自身的原因错误地实施了取 缔 , 会给行政相对人的财产利益产生不可挽回的损失 , 为 防止冤假错案的发生 , 为了切实保障行政相对人的财产利益 , 行政机关应当在作出取缔决定以前 , 事先告知行政相对人作出取缔决定所依据的违法事实、证据、取缔的法律依据 , 充分地保障行政相对人陈述申辩权, 进一步查明案情,正确地适用法律 , 这既是法律文明的重要体现 , 也是政治文明的重要体现。但是《卫生行政执法文书规范》中没有专门制定此类文书种类 , 笔者经过认真研究 , 认为应当以《卫生监督意见书》的形式作为实施收缴性、禁止性、最终性的取缔行为的事先告知文书 , 理由有三条:一是《卫生监督意见 书》是《卫生行政执法文书规范》规定的法定执法文书, 根据《卫生行政执法文书规范》第十七条的规定 , 它是卫生行 政机关制定的具有指导性或指令性作用的文书 , 它代表卫生行政机关的一种正式意见或决定 , 而取缔正是卫生行政机关的一种对行政相对人具有指令性作用的正式决定;二是《卫 生行政执法文书规范》第十七条并没有排斥适用取缔程序 ; 三是 2003 年 4 月份卫生部法制与监督司出版的《卫生行政执法文书指导手册》对《卫生监督意见书》的概念、作用、适用范围作出了权威的学理解释 , 该《手册》认为 《卫生 监督意见书》" 是卫生行政机关制作的对被监督单位或个人具有指导性或指令性作用的文书 , 用途较为广泛 , …一般意义上讲, 凡是卫生监督员或卫生行政机关所提出的意见、建议 都可以用卫生监督意见书来表达 , …它是一种多用途文书 , 当卫生行政机关对当事人作出的意见、建立等没有相应的文书可供选择时 , 都可以使用《卫生监督意见书》 , 但提出的意见必须符合法律、法规、规章和卫生规范、卫生标准的有关规定 " 。

( 八 ) 以《陈述申辩笔录》的形式记录行政相对人关于违法事实、理由、有无违法行为、违法行为情节轻重的陈述申辩内容;如果当事人拒绝陈述申辩 , 可直接在事先告知的《卫生监督意见书》上注明拒绝陈述申辩的情况 .

( 九 ) 再次以《卫生监督意见书》的形式作出收缴性、禁止性、最终性的取缔决定:应当写明违法事实、相关证据、取缔的法律依据、行政复议的途径及期限、行政诉讼的途径及期限、收缴的物品种类及数量、查封的场所、禁止行为的种类。


参考文献

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